“十四五”時(shí)期是中國(guó)鋼鐵行業(yè)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段。2021年，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》作為國(guó)家頂層設(shè)計(jì)文件正式發(fā)布，為鋼鐵行業(yè)在“十四五”期間的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了根本遵循和行動(dòng)指南。該文件28處提及“高質(zhì)量發(fā)展”，并明確要求推動(dòng)制造業(yè)高端化、智能化、綠色化轉(zhuǎn)型。以此為指導(dǎo)，5年間國(guó)家密集出臺(tái)了一系列具有戰(zhàn)略性、導(dǎo)向性和操作性的產(chǎn)業(yè)政策，構(gòu)建起覆蓋鋼鐵產(chǎn)能治理、高端發(fā)展、智能制造、綠色低碳、資源保障等維度的指導(dǎo)體系。本文系統(tǒng)梳理“十四五”期間鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的主要脈絡(luò)，重點(diǎn)回溯關(guān)鍵目標(biāo)設(shè)定與實(shí)施導(dǎo)向，以期為未來(lái)鋼鐵行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供認(rèn)知基礎(chǔ)與政策參考。

產(chǎn)能治理：精細(xì)化調(diào)控推動(dòng)減量提質(zhì)

“十四五”時(shí)期，鋼鐵產(chǎn)能治理從“十三五”時(shí)期的“去產(chǎn)能”轉(zhuǎn)向常態(tài)化、精細(xì)化調(diào)控。自2021年起，國(guó)家發(fā)展改革委連續(xù)部署全國(guó)粗鋼產(chǎn)量“總量調(diào)控”，并對(duì)節(jié)能降碳進(jìn)度滯后的省份實(shí)施產(chǎn)能新增限制，對(duì)先進(jìn)地區(qū)則給予差異化激勵(lì)。

產(chǎn)能置換政策持續(xù)加嚴(yán)是另一大亮點(diǎn)。2021年4月份，工信部修訂《鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》，設(shè)定大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域置換比例不低于1.5∶1，其他地區(qū)置換比例不低于1.25∶1。此后這一政策不斷加嚴(yán)，2025年10月份，工信部發(fā)布《鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法（征求意見(jiàn)稿）》，明確煉鐵、煉鋼產(chǎn)能置換比例均不低于1.5∶1，通過(guò)嚴(yán)控置換比例推動(dòng)產(chǎn)業(yè)減量提質(zhì)。

在嚴(yán)控增量的同時(shí)，政策大力推動(dòng)存量?jī)?yōu)化，兼并重組成為提升產(chǎn)業(yè)集中度的核心抓手。2022年2月份，工信部、國(guó)家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部三部委出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)鋼鐵工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，成為“十四五”鋼鐵政策體系的綱領(lǐng)性文件。它設(shè)定了“力爭(zhēng)到2025年，鋼鐵工業(yè)基本形成布局結(jié)構(gòu)合理、資源供應(yīng)穩(wěn)定、技術(shù)裝備先進(jìn)、質(zhì)量品牌突出、智能化水平高、全球競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、綠色低碳可持續(xù)的發(fā)展格局”總體目標(biāo)。其中提出，要鼓勵(lì)行業(yè)龍頭企業(yè)實(shí)施兼并重組，打造若干世界一流超大型鋼鐵企業(yè)集團(tuán)。截至2024年底，鋼鐵行業(yè)CR（產(chǎn)業(yè)集中度）10、CR4分別達(dá)到43%、26.9%，較“十三五”末分別提高4.4個(gè)百分點(diǎn)、4.6個(gè)百分點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)集中度改善成效明顯。

作為“十四五”收官與“十五五”開(kāi)局銜接的重要部署，2025年1月份，工信部出臺(tái)的《鋼鐵行業(yè)規(guī)范條件（2025年版）》要求建立“規(guī)范企業(yè)”和“引領(lǐng)型規(guī)范企業(yè)”兩級(jí)評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)要素資源向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中，以此提升行業(yè)整體發(fā)展質(zhì)量，加快行業(yè)優(yōu)勝劣汰。

2025年9月份，工信部會(huì)同自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局等五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《鋼鐵行業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)工作方案（2025—2026年）》，提出2025—2026年，鋼鐵行業(yè)增加值年均增長(zhǎng)4%左右的目標(biāo)。該方案以“穩(wěn)增長(zhǎng)、防內(nèi)卷”為核心，圍繞“控總量、優(yōu)供給、擴(kuò)需求、促轉(zhuǎn)型”十二字方針，提出了五大路徑10項(xiàng)具體工作舉措，為行業(yè)“穩(wěn)中求進(jìn)”保駕護(hù)航，以確保高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

高端發(fā)展：國(guó)產(chǎn)替代與場(chǎng)景拓展雙輪驅(qū)動(dòng)

“十四五”時(shí)期，鋼鐵行業(yè)高端化轉(zhuǎn)型成為重要方向。“制造強(qiáng)國(guó)”“新材料強(qiáng)國(guó)”等頂層設(shè)計(jì)為鋼鐵注入新動(dòng)能，推動(dòng)行業(yè)從傳統(tǒng)大宗商品供應(yīng)商向高端材料解決方案提供者加速躍遷。

2021年12月份，工信部、科技部、自然資源部聯(lián)合發(fā)布《“十四五”原材料工業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)要突破高溫合金、高端特種鋼等關(guān)鍵材料，推廣裝配式建筑和鋼結(jié)構(gòu)建筑的發(fā)展，堅(jiān)持材料先行和需求牽引并重。同時(shí)，政策導(dǎo)向明確：鋼鐵企業(yè)需主動(dòng)對(duì)接下游高端制造業(yè)與綠色建造需求，從被動(dòng)供貨轉(zhuǎn)向聯(lián)合研發(fā)、定制服務(wù)，深度嵌入汽車(chē)、能源裝備、軌道交通、航空航天及新型建筑工業(yè)化等產(chǎn)業(yè)鏈。同年，《重點(diǎn)新材料首批次應(yīng)用示范指導(dǎo)目錄（2021年版）》將多項(xiàng)高端鋼鐵材料納入保險(xiǎn)補(bǔ)償范圍，降低下游用戶(hù)試用風(fēng)險(xiǎn)，打通研發(fā)到應(yīng)用的“最后一公里”。

隨后，工信部、國(guó)資委、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等四部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《原材料工業(yè)“三品”實(shí)施方案》，推動(dòng)鋼鐵行業(yè)實(shí)施“增品種、提品質(zhì)、創(chuàng)品牌”戰(zhàn)略。工信部聯(lián)合國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局開(kāi)展企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)“領(lǐng)跑者”評(píng)價(jià)工作，對(duì)熱軋帶肋鋼筋、汽車(chē)板、電工鋼等產(chǎn)品鼓勵(lì)企業(yè)制定高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)指標(biāo)，引導(dǎo)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。

《關(guān)于促進(jìn)鋼鐵工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步明確量化目標(biāo)：到2025年，行業(yè)研發(fā)投入強(qiáng)度力爭(zhēng)達(dá)到1.5%，突破關(guān)鍵材料“卡脖子”環(huán)節(jié)，提升高端產(chǎn)品供給能力。在此指引下，中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)加速推動(dòng)國(guó)產(chǎn)替代與場(chǎng)景拓展雙輪驅(qū)動(dòng)發(fā)展。

地方政府響應(yīng)案例：

·河北省發(fā)布《河北省支持鋼鐵行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的若干措施》，強(qiáng)調(diào)要全面提升產(chǎn)品供給質(zhì)量，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新。

智能制造：數(shù)智化建設(shè)賦能鋼鐵高質(zhì)量發(fā)展

數(shù)智化轉(zhuǎn)型是鋼鐵行業(yè)提升效率與品質(zhì)的核心抓手。國(guó)家政策持續(xù)加碼，為鋼鐵企業(yè)指明了轉(zhuǎn)型方向。

2021年12月份，工信部等八部門(mén)發(fā)布的《“十四五”智能制造發(fā)展規(guī)劃》將鋼鐵列為重點(diǎn)行業(yè)，要求“建設(shè)一批智能制造示范工廠”。隨后在2022年~2024年間，工信部連續(xù)3年發(fā)布智能制造示范工廠揭榜單位和優(yōu)秀場(chǎng)景名單，鞍鋼、沙鋼、德龍、中信泰富特鋼等眾多鋼企入選，樹(shù)立了行業(yè)標(biāo)桿。

《關(guān)于促進(jìn)鋼鐵工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》也為鋼鐵行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型設(shè)定了量化目標(biāo)，要求到2025年關(guān)鍵工序數(shù)控化率達(dá)到80%左右，生產(chǎn)設(shè)備數(shù)字化率達(dá)到55%，打造30家以上智能工廠，并提出開(kāi)展鋼鐵行業(yè)智能制造行動(dòng)計(jì)劃、開(kāi)展智能制造示范推廣、建設(shè)鋼鐵行業(yè)大數(shù)據(jù)中心、大力推進(jìn)智慧物流、構(gòu)建鋼鐵行業(yè)智能制造標(biāo)準(zhǔn)體系等具體任務(wù)。

此外，一系列專(zhuān)項(xiàng)政策陸續(xù)發(fā)布。2023年10月份，工信部出臺(tái)的《鋼鐵行業(yè)智能制造標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南（2023年版）》填補(bǔ)了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)空白，為智能工廠建設(shè)提供統(tǒng)一技術(shù)語(yǔ)言；2023年12月份，工信部和國(guó)家發(fā)展改革委等九部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《原材料工業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作方案（2024—2026年）》，在附件中同步發(fā)布的《鋼鐵行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)施指南》，從數(shù)字基礎(chǔ)、數(shù)字賦能、示范效應(yīng)三大方面進(jìn)一步細(xì)化了鋼鐵行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要目標(biāo)，并明確了夯實(shí)數(shù)字化支撐體系、筑牢數(shù)字化轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)、深化數(shù)字化賦能提升、豐富數(shù)字化供給生態(tài)四大重點(diǎn)任務(wù)以及十項(xiàng)具體工作；2024年7月份，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布《工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái) 安全生產(chǎn)數(shù)字化管理第6部分：鋼鐵行業(yè)》，明確了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃，推動(dòng)了鋼鐵從經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)邁向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)。

這些數(shù)字化、智能化的政策和標(biāo)準(zhǔn)不斷深化工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在鋼鐵行業(yè)應(yīng)用，不僅關(guān)注生產(chǎn)環(huán)節(jié)，還延伸到用戶(hù)服務(wù)升級(jí)、供應(yīng)鏈協(xié)同等領(lǐng)域，加速了“數(shù)字鋼鐵”時(shí)代的到來(lái)。

地方政府響應(yīng)案例：

·江蘇省發(fā)揮制造業(yè)優(yōu)勢(shì)，發(fā)布《江蘇省制造業(yè)智能化改造和數(shù)字化轉(zhuǎn)型三年行動(dòng)計(jì)劃（2022－2024年）》，要求每年認(rèn)定一批省級(jí)智能制造示范工廠、示范車(chē)間和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)桿工廠、5G全連接工廠，加快形成“一行業(yè)一標(biāo)桿”。

綠色低碳：構(gòu)建全鏈條減碳政策體系

“十四五”期間，一套覆蓋目標(biāo)設(shè)定、過(guò)程管控、技術(shù)革新與市場(chǎng)激勵(lì)的全鏈條減碳政策體系日趨完善。

首先，以“雙碳”目標(biāo)為頂層牽引。2020年9月份，中國(guó)宣布“2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和”目標(biāo)后，鋼鐵作為碳排放“大戶(hù)”（占全國(guó)碳排放約15%），被置于減碳主戰(zhàn)場(chǎng)。2021年10月份，國(guó)務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》，首次將鋼鐵行業(yè)列為“碳達(dá)峰十大行動(dòng)”重點(diǎn)領(lǐng)域，該方案要求行業(yè)嚴(yán)控產(chǎn)能、大力發(fā)展短流程電爐煉鋼、并攻關(guān)氫冶金等低碳技術(shù)。這一部署標(biāo)志著鋼鐵行業(yè)正式進(jìn)入“以碳定產(chǎn)、以能效定生存”的新階段。

緊隨其后，國(guó)家發(fā)展改革委、工信部等五部門(mén)于2021年10月份聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格能效約束推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能降碳的若干意見(jiàn)》，要求到2025年，通過(guò)實(shí)施節(jié)能降碳行動(dòng)，鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)和數(shù)據(jù)中心達(dá)到能效標(biāo)桿水平的產(chǎn)能比例超過(guò)30%。此文件將抽象的“雙碳”目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可量化、可考核、可獎(jiǎng)懲的具體指標(biāo)，為行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型提供了剛性約束。

其次，過(guò)程管控聚焦超低排放。《關(guān)于促進(jìn)鋼鐵工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，力爭(zhēng)到2025年，80%以上鋼鐵產(chǎn)能完成超低排放改造。截至2025年10月底，共有165家鋼鐵企業(yè)完成全工序超低排放改造，涉及粗鋼產(chǎn)能約6.63億噸。

參照《高耗能行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域能效標(biāo)桿水平和基準(zhǔn)水平（2021年版）》等相關(guān)文件的要求，2022年12月份，中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)響應(yīng)國(guó)家號(hào)召、統(tǒng)一部署，正式啟動(dòng)極致能效工程，并將其列為鋼鐵行業(yè)三大工程之一。

2024年5月份，國(guó)務(wù)院印發(fā)《2024—2025年節(jié)能降碳行動(dòng)方案》，持續(xù)推進(jìn)節(jié)能量與減排量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)能耗雙控。這一方案要求與2023年相比，2025年底噸鋼綜合能耗降低2%左右，余熱余壓余能自發(fā)電率提高3個(gè)百分點(diǎn)以上。

再次，工藝結(jié)構(gòu)優(yōu)化與技術(shù)前沿探索雙管齊下。2022年7月份，工信部、國(guó)家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《工業(yè)領(lǐng)域碳達(dá)峰實(shí)施方案》，明確鼓勵(lì)全廢鋼電爐短流程、支持氫冶金技術(shù)研發(fā)、推動(dòng)鋼化聯(lián)產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)了“短流程替代長(zhǎng)流程”的戰(zhàn)略方向。并要求到2030年，富氫碳循環(huán)高爐冶煉、氫基豎爐直接還原鐵、碳捕集利用與封存（CCUS）等技術(shù)取得突破應(yīng)用，短流程煉鋼占比達(dá)20%以上。

在工藝革新上，國(guó)家大力支持氫冶金、CCUS等前沿技術(shù)。2023年8月份，“富氫碳循環(huán)高爐”“氫基豎爐”列入《綠色低碳先進(jìn)技術(shù)示范工程實(shí)施方案》。寶武、河鋼等企業(yè)示范項(xiàng)目均獲得專(zhuān)項(xiàng)資金支持，為中長(zhǎng)期“零碳鋼鐵”探索提供制度試驗(yàn)田。

最后，市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)成為關(guān)鍵一環(huán)。2025年3月份，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》，標(biāo)志著全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)首次擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍工作正式進(jìn)入實(shí)施階段。將鋼鐵行業(yè)納入碳市場(chǎng)管理，可通過(guò)“激勵(lì)先進(jìn)、約束落后”加快出清落后產(chǎn)能，推動(dòng)行業(yè)從高碳依賴(lài)的傳統(tǒng)路徑向低碳競(jìng)爭(zhēng)力的新賽道轉(zhuǎn)變。

此外，積極應(yīng)對(duì)歐盟“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”（CBAM）等綠色貿(mào)易壁壘，也將成為未來(lái)中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策與國(guó)際規(guī)則接軌的焦點(diǎn)。

資源保障與國(guó)際化：安全與開(kāi)放并重

面對(duì)鐵礦石對(duì)外依存度高的資源瓶頸，“十四五”時(shí)期著力提升資源自主保障能力。政策層面，自然資源部加快新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)。2022年，鋼鐵行業(yè)主導(dǎo)的“鐵資源開(kāi)發(fā)計(jì)劃”啟動(dòng)，旨在通過(guò)國(guó)內(nèi)增儲(chǔ)、海外權(quán)益礦開(kāi)發(fā)、廢鋼回收等路徑，提升資源自給能力。在此背景下，鞍鋼、寶武等企業(yè)在澳大利亞、幾內(nèi)亞、塞拉利昂陸續(xù)布局鐵礦項(xiàng)目。

廢鋼作為“城市礦山”，獲得政策強(qiáng)力支持。2021年7月份，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》明確要求，到2025年，廢鋼鐵利用量達(dá)到3.2億噸。數(shù)據(jù)顯示，“十四五”前4年（2021年—2024年），全國(guó)煉鋼消耗廢鋼鐵8.65億噸，年均2.16億噸，雖距離目標(biāo)還有一定距離，但這一數(shù)據(jù)較“十三五”增加0.41億噸/年，增幅達(dá)到23.6%；廢鋼綜合單耗為212千克/噸，較“十三五”增加27千克/噸，增幅達(dá)到14.5%。

在對(duì)外開(kāi)放層面，《關(guān)于促進(jìn)鋼鐵工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外鋼鐵、礦山、航運(yùn)企業(yè)合作，構(gòu)筑互利共贏的全球化鋼鐵產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。“十四五”時(shí)期，國(guó)家實(shí)行“抑低端、促高端”的精準(zhǔn)出口策略，并通過(guò)“一帶一路”倡議鼓勵(lì)高水平的國(guó)際產(chǎn)能合作。德信鋼鐵、河鋼塞鋼等項(xiàng)目成功實(shí)踐了“技術(shù)+標(biāo)準(zhǔn)+產(chǎn)能”的出海模式。

回望“十四五”，鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策體系已從碎片化應(yīng)對(duì)走向系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，從末端治理轉(zhuǎn)向源頭重塑。每一項(xiàng)政策背后，都是對(duì)“如何建設(shè)現(xiàn)代化鋼鐵強(qiáng)國(guó)”這一時(shí)代命題的深刻回答。未來(lái)，隨著碳市場(chǎng)擴(kuò)容、綠色金融深化、國(guó)際規(guī)則對(duì)接，政策工具箱還將持續(xù)豐富。以制度之力，鑄就中國(guó)鋼鐵的新質(zhì)生產(chǎn)力，這正是“十四五”留給行業(yè)最寶貴的制度紅利！

記者丨蘇亞紅 曹紅敏

來(lái)源丨中國(guó)冶金報(bào)

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