小型農田水利工程建設管理成效、問題與對策

2025年12月05日 15:02 中國水利雜志責編：戚金榮作者：中國水利雜志

小型農田水利工程建設管理成效、問題與對策

Construction and management of small-scale farmland water projects: progress, challenges, and strategies

方瑜，鄒民忠，王素芬，牛俊，康紹忠

（中國農業大學農業水資源高效利用全國重點實驗室，100083，北京）

摘要：小型農田水利工程是我國農業生產和農村生活的重要基礎設施，在保障糧食穩產增產、維護農村水資源安全、推動農業可持續發展和促進鄉村全面振興中發揮著重要作用。當前小型農田水利工程建設與管理面臨系統性挑戰，部分區域存在設施年久失修、功能退化等問題，直接影響工程可持續運行效益。分析了小型農田水利工程在穩定糧食和經濟作物生產、保障農村用水安全、推動農業綠色發展和促進鄉村全面振興等方面取得的成就，深入剖析了現行體制中存在的部門職責不清、規劃統籌不足、建設資金短缺與分配失衡、缺乏有效的管護機制等問題，針對性提出了厘清部門職責邊界、因地制宜統籌規劃、增加投入和均衡資金配置、系統總結推廣管護經驗、加強科技支撐等建議，以期推動小型農田水利工程高質量發展，提升農業生產韌性，確保國家糧食安全。

關鍵詞：小型農田水利；建設管理；職責邊界；管護機制；高質量發展；糧食安全；科技支撐

作者簡介：方瑜，博士，副教授，主要從事水地關系和農業農村水利發展戰略研究。

通信作者：康紹忠，中國工程院院士，農業水資源高效利用全國重點實驗室主任，主要從事農業節水與水資源研究。E-mail:[email protected]

基金項目：中國工程院戰略咨詢項目“農田水利工程高質量發展”（2023-JB-06-08）；國家現代農業產業技術體系崗位科學家項目“麥田節水灌溉機械化”（CARS-03-44）

DOI：10.3969/j.issn.1000-1123.2025.21.003

小型農田水利工程包括小水窖、小水池、小泵站、小塘壩、小水渠等，多指灌溉面積1萬畝（1畝=1/15hm2，下同）、除澇面積3萬畝、庫容10萬m3、渠道流量1m3/s、機電泵站裝機容量1000kW以下的小型水利工程，全國大約有2200多萬處，具有適應山丘區耕地分散、灌溉及時和管理方便等特點。自2005年以來，國家通過一系列政策和資金支持，包括小型農田水利專項工程建設、小型農田水利重點縣建設等，極大推進了小型農田水利設施的建設與改造。由于小型農田水利工程分布廣、不同區域差異大、建設管護資金需求缺口大，部分地區存在工程不完善、年久失修、管護舉步維艱等困難和問題。2018年國務院機構改革后，小型農田水利工程建設與管護仍存在職責劃分不清、規劃統籌不足、資金投入不均衡等問題，一些地區出現了無人建、無人管的“盲點”，導致塘埂破損、渠道毀損、泵站失效，削弱了農業抗旱排澇能力，亟須通過清晰界定部門職責、強化規劃統籌、合理分配資金投入和強化管護制度建設，推動小型農田水利工程的高質量發展，以應對全球氣候變化導致的旱澇災害加劇的風險，提升農業生產韌性，確保國家糧食安全和農產品有效供給。

小型農田水利工程建設管理取得的成就

小型農田水利在應急抗旱、穩定糧食生產、發展特色農業、保障農村正常生產生活上發揮著重要作用。自2018年以來，盡管國家層面未再推出專門的針對性項目，也缺乏全國性系統成效統計，但各地在高標準農田建設和鄉村振興戰略背景下，因地制宜制定行動計劃并取得顯著成效。例如，四川省綿陽市出臺《綿陽市農田水利設施建設三年行動方案》（2024—2026年），湖南省自2023年起實施小型農業水利設施建設和管護三年行動，江西省發布《江西省推進解決農田灌溉“最后一公里”問題攻堅行動方案（2023—2025年）》。這些行動方案緊密結合區域自然條件與發展需求，著力補齊農田水利短板，顯著提升了農業灌溉保障能力。

1.為穩定山丘區糧食生產、促進農村經濟發展作出重要貢獻

通過改善田間渠系、泵站、山塘等設施，小型農田水利較好地破解了山區、丘陵區和旱區灌溉“最后一公里”難題，為穩定糧食生產、促進農村經濟發展提供了有力保障。以湖南省為例，2023年啟動小型農業水利設施建設和管護三年行動，當年完成清淤整治山塘26734處，疏通“中梗阻”渠道2183.32km，提升山上經濟作物灌溉保障能力57.71萬畝，為保障全省糧食豐產作出重要貢獻。四川省眉山市青神縣探索建設農灌水廠，完善泵站、管道和蓄水池等小型農田水利設施，輸水利用率提高到95%以上，覆蓋灌溉面積超5萬畝，在2024年高溫致晚熟柑橘日灼果同比減少60%的情況下，農戶畝均增收400元，顯著提升了柑橘產業的經濟效益。四川省資陽市安岳縣自2023年以來新建機電提灌站103座，維修提灌站97座，新建蓄水池78口，整治山坪塘463座，解決了1300余畝農田的“望天收”問題，實現旱能灌、澇能排。各地的建設實踐充分說明，小型農田水利工程已成為提升農業用水效率、優化水資源配置和強化糧食安全保障的重要抓手。

2.提升抗旱減災能力，確保農村水源安全

在全球氣候變化背景下，干旱、洪澇等極端天氣事件頻發，小型農田水利工程在提升區域抗災能力、保障農業生產與居民生活用水方面的作用日益凸顯。江西省吉安市永豐縣長期依靠1469處山塘作為主要灌溉水源，2022年吉安市水利部門提前整治742座病險山塘，在當年特大旱情中有效緩解了農田缺水壓力，為糧食生產提供了堅實支撐。云南省昆明市石林彝族自治縣地處典型巖溶地貌區，水資源開發難度大，截至2016年建成水窖31165個，增加蓄水容積47.96萬m3，解決了2.58萬人的飲水困難問題，并為11.73萬畝農田抗旱提供了有力保障。調查表明，無論是依賴山塘灌溉的丘陵區，還是地質條件復雜的巖溶區，小型農田水利工程都能因地制宜發揮作用，有助于構建更加穩固的農村水安全體系，顯著提升抗旱減災能力。

3.推動生態環境保護，促進農業綠色轉型發展

小型農田水利工程在滿足農業灌溉需求的同時，越來越注重與生態環境保護相結合，通過科學配置水資源、推廣節水型灌溉和融入生態修復理念，實現了農業發展與生態保護的雙贏。在水土流失嚴重和生態環境脆弱的地區，工程建設有效改善了農田條件。例如，陜西黃土高原地區通過梯田和灌排系統配套建設，有效減少了暴雨對土壤的沖刷，降低了水土流失風險。此外，部分地區探索“水利+生態+產業”的發展模式，推動農業綠色轉型與鄉村經濟融合發展。湖南省湘潭市昭山鎮七星村沿溪筑壩，建設百畝油菜花和櫻花景觀，既解決了灌溉與防洪問題，又打造了鄉村旅游亮點；瀏陽市普跡鎮普泰村通過山塘清淤整治，打造生態水塘，發展養殖與垂釣產業，每塘年增收20余萬元。可見，小型農田水利工程不僅服務農業生產，還為生態保護與鄉村旅游提供了新動力，推動農業向綠色可持續方向轉型。

4.促進“兩手發力”，為鄉村振興提供良好的基礎設施保障

小型農田水利工程推動農業向規模化、機械化、設施化、節水化、高效化發展。實踐證明，小型農田水利工程不僅提高了灌溉效率和農民收入，還激發了群眾參與熱情，形成良性發展機制。例如，四川省通江縣自2009年被列入首批中央財政小型農田水利重點縣后，創新實施項目民報、方案民定、工程民建、建設民管、資金民審、先建后補的“五民一補”機制，累計投勞折資1270余萬元，帶動項目區農民年人均純收入提高到3800元，比實施前增加700余元。完善的水利設施也為農村經濟多元化奠定了基礎。云南省文山市紅甸回族鄉平壩寨村堅持“產業先行、水利配套”，自2014年以來投入資金1.1億元，建設水利項目1.2萬個，灌溉面積達10萬畝，惠及人口約20萬人。工程提高了水資源利用效率，推動了特色農業高質量發展，促進了產業升級與鄉村振興。

當前小型農田水利工程建設管理中存在的突出問題

1.管理職責方面

主要表現為部門職責不清，投入、職責和技術支撐能力不匹配，“骨干渠系”和“田間工程”連接不暢，容易出現“中梗阻”，導致旱不能灌、澇不能排的現象時有發生。

2018年國務院機構改革后，國家發展和改革委員會農業投資項目、財政部農業綜合開發項目、原國土資源部農田整治項目和水利部農田水利建設項目等管理職責被整合劃入農業農村部。這一改革本應提升建設管護效率，但由于農田水利概念廣泛且邊界模糊，小型農田水利工程建管的具體責任并未明確，造成農業農村和水利兩部門在具體職責劃分上不清晰，完整的灌排渠系被分割為“骨干渠系”和“田間工程”兩段，水利部門負責大中型灌區和骨干灌排渠系建設，農業農村部門負責高標準農田建設項目區的田間灌排渠系建設。目前骨干工程和田間工程缺乏量化和統一的判定標準，致使工作落實困難，特別在市縣兩級兩部門之間經常出現因職責不明而推諉扯皮的現象，造成骨干渠道和田間工程連接不暢，出現“中梗阻”，“有渠無水、有水無渠、無渠無水、有渠不暢”的現象時有發生。

農業農村系統主要聚焦農田內部建設，缺乏對整個小型農田水利工程的系統性和長遠性謀劃。同時，由于專業屬性差異和技術職稱體系不匹配，農業農村系統在小型農田水利工程領域的技術承接能力不足，一些市縣農業農村部門出現由農學、畜牧專業技術人員承擔小型農田水利工程建管工作的現象，嚴重影響工程規劃、設計、建設和監理等關鍵環節的執行。另一方面，部分市縣水利部門雖然有意介入小型農田水利工程建設與管護，但由于高標準農田建設資金已全部劃歸農業農村部門，常因經費渠道不在本部門而導致實際操作受阻。當前，一些地區小型農田水利工程陷入無人負責、資金短缺的困境，尤其在干旱季節，經常出現“有地無水”的局面，嚴重影響農業生產和農民收益。

2.工程管護方面

主要表現為工程數量不清、健康狀況不明，缺乏因地制宜、多部門統籌的系統規劃，工程布局與水資源條件和實際需求脫節，需而未建、建而不用、建而難用的現象時有發生。

我國的小型農田水利工程大部分建于20世紀50—80年代，自然老化和使用破損嚴重，對工程現狀缺乏摸底調查和詳細統計，目前工程數量不清、健康狀況不明。

缺乏因地制宜、多部門統籌的小型農田水利工程系統規劃，為農田建設服務的小型農田水利工程建設用地得不到保障，寬度超過1m或2m的溝渠以及滴灌首部的小水池被視為“非農化”設施，阻礙了小型農田水利工程建設。工程布局與水資源條件和實際需求不相適應，一方面違背以水定城、以水定地、以水定人、以水定產“四水四定”原則，在水資源緊缺區盲目打井“旱改水”，造成地下水水位大幅度下降，并導致嚴峻生態環境問題；另一方面在一些水資源相對豐沛的地區，不考慮實際需求盲目投入建設的機井和大型噴灌工程建而不用，難以發揮投資效益。一些地方因投入不足急需工程得不到建設，一些地方卻不切實際地花巨資建設一些“面子工程”，例如東北某農場示范區在田間渠道上每10～20畝建設一座自動控制閘門，每座閘門投入2萬多元；西南某縣路邊示范點建設田間自動控制給水栓，僅此一項投入折合約2000元/畝，但起不到真正的示范作用。

一些地方的山坪塘和小水池未能充分發揮農田灌溉和農村供水的功能，被個人或企業承包用于養殖，由于管理不善造成水質污染而無法有效利用，出現閑置荒廢的現象。

3.建設投入方面

主要表現為建設資金短缺與分配失衡，在非高標準農田建設項目規劃區、小型灌區和部分邊遠地區出現小型農田水利工程建設“盲點”。

2019年財政部和農業農村部聯合發布的《農田建設補助資金管理辦法》（財農〔2019〕46號）明確補助資金可用于高標準農田及農田水利建設兩個方面。但2022年修訂版（財農〔2022〕5號）中，資金支出范圍被調整為僅限高標準農田建設。資金向高標準農田收緊集中，導致中央財政對面上小型農田水利工程建設的投入渠道被中斷。同時，由于財政資金特別是高標準農田建設項目投入過于集中，沒有兼顧面上，投資分布嚴重失衡，當年建設項目無法覆蓋的高標準農田區域、高標準農田規劃范圍以外的耕地以及農田以外的園地等邊緣區域，由于長期缺乏國家、省級或縣級的資金支持，成為當前小型農田水利工程建設和管理的“盲點”，造成工程設施不完善、年久失修、功能退化。以四川省為例，全省現有耕地7878.91萬畝、永久基本農田6308萬畝，每年納入高標準農田建設或改造提升的耕地約400萬畝，僅占全省耕地面積的5.08%，全省有1570.91萬畝耕地和很多山丘區園地的小型農田水利工程建設無法獲得國家政策支持和資金投入。我國現有耕地19.18億畝，永久基本農田15.46億畝，而未被納入高標準農田建設規劃的3.72億畝耕地和部分邊遠地區的小型農田水利工程建設成為歷史遺留的空白區域。同時，我國10.55億畝耕地有效灌溉面積中，大中型灌區僅5.2億畝，小型灌區5.35億畝。小型灌區往往水利基礎設施薄弱，工程建設和改造的需求較大，近年來由于干旱問題日益突出，灌溉能力不足的問題愈發明顯，暴露出小型農田水利工程建設存在嚴重短板。

4.管護機制方面

主要表現為小型農田水利工程缺乏有效的管護機制和政策，農民參與度不足，設施維修和更新滯后，難以持續發揮工程效益。

長期以來，小型農田水利工程產權通常歸屬于農村集體經濟組織，監管責任多在鄉鎮，但鄉鎮缺少專門的基層水利管理站，造成工程設施無人管護。由于缺乏明確的責任主體，管護職責在多個層級和部門之間存在分散現象，目前基層政府或村集體承擔了更多管護責任，但受資源限制，工程管護舉步維艱。現有的管護資金主要依賴各級財政的補助資金，由于缺乏穩定、持續的長效資金保障機制，導致工程設施維修和更新滯后，難以持續發揮應有效益，特別是在嚴重旱澇災害情況下，這一問題尤為突出。

隨著農村勞動力大量轉移，農業勞動力結構性問題日益顯現，加之種糧收益低，且缺乏有效激勵機制，農民對工程管護的參與度不高，農民個體對小型農田水利工程的管護存在意愿和能力的雙重不足，造成管護主體與受益主體脫節。農村稅費改革取消“兩工”，打破了小型農田水利工程管護以集體、群眾為主的有效保障機制，但新的替代機制尚未建立，鄉鎮、村社無法有效解決這一難題，只能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，工程大多處于無人管護的狀態，“一年建、三年損、十年廢”的現象時有發生。

促進小型農田水利工程高質量發展的建議

1.厘清部門職責邊界，構建跨部門協同機制，灌區下延、高標上接、縣級統籌，打通“中梗阻”，提升工程建設效能

明確職責分工是提高工程建設效能的基礎。建議中央機構編制部門出具條文進一步細化劃入農業農村部的“農田水利建設項目管理”和水利部“負責全國農田水利的管理和監督工作”的具體內涵，避免因概念和標準模糊導致職責不清。應設定操作性強的判定標準，可依據渠道過水流量或控制面積界定部門職責，建議流量小于0.2m3/s或灌溉面積小于2000畝的工程由農業農村部門負責，其他小型農田水利工程由水利部門負責。

當前階段，應建立跨部門協同機制，推動“灌區下延”適配高標準農田布局、“高標上接”匹配骨干水源條件，切實打通灌排“中梗阻”，依托縣級統籌，充分發揮水利部門在專業技術方面的優勢，并與農業農村部門形成資源整合和有效協同，提高工程建設效率和工程質量。同時，逐步有序將農田水利建設職責回歸水利部門，或者在地方推動合并組建農業與農村水利局，促使專業人員處理專業事務，為農業生產提供堅實的水利保障。

2.在普查工程設施數量和健康狀況基礎上，因地制宜、統籌規劃，確保工程布局與水資源條件和生產實際需求相匹配

建議全面開展小型農田水利工程數量和健康狀況普查，明確工程數量、分布和質量狀況，建立全國統一的工程信息數據庫，為科學規劃提供基礎數據支持。加強頂層設計和系統規劃，在國土空間規劃、農田灌溉發展規劃和高標準農田建設規劃深度銜接的基礎上，根據不同區域的水資源特點、地質條件和生產實際需求，因地制宜確定工程布局和規模，統籌中央與地方資源，合理分配小型農田水利工程建設資金，并協調農業農村與水利等部門的需求，確保信息共享和工作對接，避免重復投資或資源浪費。在一些確有需要的地區，若降雨量和產匯流面積滿足要求，可把容積8萬～9萬m3的山塘提升改造到10萬m3以上，按小型水庫管理，提升農業抗旱除澇保障能力。

建議對小型農田水利工程占用耕地的相關政策進行調整，對灌溉系統首部蓄水池和灌排溝渠設施建設用地放寬政策限制，以保障小型農田水利工程建設和農業生產的實際需求。

3.增加投入，均衡資金配置，消除建設“盲區”，實現小型農田水利工程建設全覆蓋

加大國家財政投入，統籌兼顧，均衡資金配置，采取“重點建設與面上覆蓋相結合”策略，在高標準農田建設區進一步優化資金配置，優先保證小型農田水利設施建設，滿足農田“旱能灌、澇能排”基本需求。建議國家設立小型農田水利建設專項資金，用于支持未納入高標準農田建設規劃范圍的耕地、園地等小型農田水利工程建設，消除建設“盲點”，修訂現行《農田建設補助資金管理辦法》，將“農田水利”重新納入補助范圍，確保面上小型農田水利工程建設與管護有穩定資金來源。為緩解資金短缺狀況，建議地方各級政府通過多元化渠道融資，包括引入社會資本或設立專項債券，同時鼓勵支持有資質、有情懷的民營企業參與山坪塘等工程整治或直接捐建相關工程。

4.系統總結和積極推廣小型農田水利工程良性管護的經驗和成功模式，打造管護改革試驗示范區，持續發揮工程效益

進一步明確農業農村部、水利部以及地方各級政府、村集體和農戶在工程管護中的責任分工，防止責任交叉和推諉。堅持“誰受益、誰管護”的原則，將工程使用權與管護責任掛鉤，通過“以工代賑”、水費減免或生產補貼等方式引導農民投工投勞，激發農民主動參與管護的積極性。系統總結和積極推廣適合不同地區的“政府主導、村社管理、群眾參與”“選聘并落實村級水利管理員責任”“建立農民用水者協會”“引入第三方社會化、物業化專業管護和灌溉服務隊”等管護經驗和模式。通過健全管護隊伍、明確管理責任和報酬、考核動真碰硬、嚴格退出制度，逐步建立適合不同地區的小型農田水利工程良性管護機制，夯實國家糧食安全與鄉村振興的根基。

5.強化科技支撐，促進小型農田水利工程高質量發展

建議針對小型農田水利工程特點，推廣輕量化、智能化技術路徑。運用物聯網、大數據和人工智能等技術，構建縣域或灌區智能調度云平臺，實現對分布式工程的集約化管理和遠程控制。通過低成本傳感器布設土壤墑情、氣象水文監測點，并結合AI算法建立動態灌溉模型，提升灌溉決策的科學性，以智慧手段全面提升水資源利用效率與管理水平。推廣滴灌、微噴灌等高效節水技術，依托傳感器和自動化控制系統實現精細化灌溉，減少水資源浪費。針對不同地區的氣候、水文和地形條件，強化小型農田水利設施適應性設計和新型高標準農田建設技術研發，科學規劃布局，提升小型農田水利工程抵御氣候災害與地質風險的能力。同時，利用傳感器和無人機開展實時監測，建立智能診斷與維修機制，確保設施運行安全。在工程管理上，依托互聯網平臺實現設施運維、數據共享和技術服務，提升管理效率。通過科技賦能與社會協同，逐步實現小型農田水利工程的智能化、綠色化、節水化、高效化和高質量發展。

致謝：調查研究中得到四川省農村水利中心、四川省都江堰水利發展中心、四川省眉山市水利局、內蒙古自治區水利廳、云南省水利廳、山東省水利廳、湖南省韶山灌區工程管理局、江西省贛州市水利局、甘肅省武威市水務局、新疆生產建設兵團第一師和第十四師，以及黑龍江、河南、內蒙古、甘肅、湖南等省（自治區）農業農村廳農田建設管理部門等的大力支持與幫助，中國灌溉排水發展中心主任劉云波、四川省農村水利中心黨委副書記王大全、自然資源部國土整治中心研究員鄖文聚等同志提出寶貴意見和建議，一并致謝。

Abstract: Small-scale farmland water projects are essential infrastructure for agricultural production and rural life in China, playing a crucial role in stabilizing and increasing grain production, ensuring rural water security, promoting sustainable agricultural development, and advancing comprehensive rural revitalization. At present, the construction and management of water projects face systemic challenges, with some regions experiencing long-term disrepair and functional degradation of facilities, which directly affect their sustainable operation and benefits. This study analyzes the progress of small-scale farmland water projects in stabilizing grain and cash crop production, ensuring rural water security, promoting green agricultural development, and advancing rural revitalization. It further examines existing problems, such as unclear responsibilities, insufficient overall planning, shortages and imbalances in construction funding, and the lack of effective management and maintenance mechanisms. Targeted measures are proposed, including clarifying departmental responsibilities, promoting coordinated planning based on local conditions, increasing investment and balancing fund allocation, systematically summarizing and promoting management and maintenance experience, and strengthening scientific and technological support. These measures aim to promote the high-quality development of small-scale farmland water projects, enhance agricultural production resilience, and ensure national food security.

Keywordssmall-scale farmland water projects; construction and management; responsibility boundaries; management and maintenance mechanism; high-quality development; food security; scientific and technological support